Государство осознает проблемы развития сельских территорий: сокращение численности населения, его низкие доходы, проблемы с местами занятости, обустроенностью жилищ и сел в целом, плохой обеспеченностью дорогами с твердым покрытием, доступом к здравоохранению и т.д. В настоящее время реализуется Государственная программа «Комплексное развитие сельских территорий» (далее – ГП КРСТ), направленная на решение этих проблем. Отдельные мероприятия по поддержке сельского развития есть в национальных проектах в области здравоохранения, образования, поддержки малого бизнеса и, безусловно, в ГП «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия». Тем не менее, ситуация меняется медленно.
Одной из проблем является отсутствие достаточных средств для изменения ситуации у государства (в рамках госпрограмм), сельских муниципалитетов и самих сельских жителей. Это хорошо видно, если сопоставить плановые цифры строительства нового жилья, ввода дорог, линий водопровода, газопровода в ГП КРСТ с фактическими показателями числа домов без благоустройства, протяженностью дорог без твердого покрытия и числом негазифицированных сел. Это становится понятно, если сопоставить средние доходы члена сельского домохозяйства со стоимостью подвода и обустройства газового оборудования в сельский дом и т.д. Городской житель не задумывается о стоимости тротуара к дому и газовых коммуникаций, ему все это досталось с квартирой и в подавляющем числе случаев – бесплатно – в ходе приватизации. Сельский житель с меньшими доходами должен построить дом за свой счет, а про газ и тротуар он не думает, учитывая уровень доходов. Тротуар и газ могло обеспечить сельское поселение за счет своего бюджета, но для этого нужно изменить порядок распределения налогов с доходов, заработанных на территории, или иметь другие способы наполнения его бюджета, в том числе – за счет муниципальной земли, муниципальных лесов, водоемов, в также роста дохода сельских жителей. Таким образом, для решения проблемы сельских территорий нужно думать о том, как создать условия, чтобы увеличить доходы сельских жителей (в первую очередь, за счет ресурсов, которые они уже имеют), провести разграничение земли и сформировать фонд земель в муниципальной собственности (формирование которого вообще не обсуждается, сохраняя неконституционную форму собственности на землю - «неразграниченная государственная собственность») и другие активы сельского муниципалитета. В качестве такого актива может быть бывший так называемый колхозный лес, находящийся на землях сельскохозяйственного назначения. Он был когда-то барским, потом – колхозным, а теперь – почему-то не муниципальным. Было бы целесообразно все вопросы, которые касаются сельских ресурсов, рассматривать с позиции: помогает ли это достижению целей государственной политики, отраженной в индикаторах КРСТ, касающиеся занятости, доходов с учетом повестки устойчивого развития, суть которой сводится к такой организации жизни, чтобы можно было сохранить природные ресурсы для будущих поколений, используя их для жизни текущих поколений. В рамках этих рассуждений ниже будут прокомментированы проект поправок и само Постановление правительства 1509: как оно – касающееся местных ресурсов – может способствовать местному развитию и местной занятости?
Для обсуждения проекта настоящего постановления нужно определиться, в отношении какой ситуации разработано само постановление и поправки к нему? Под действие этого постановления подпадают совершенно разные объекты (1) участки с лесом, которые входят в земли сельхозназначения, но не относятся к сельхозугодиям, и (2) заросшие участки сенокосов и пастбищ, поля. Кто эти «лица или правообладатели», которые подают заявления, чтобы получить возможность использовать, точнее – вырубать лес? Что понимается под лесом?
Это чрезвычайно важно знать перед тем, как предлагать «особенности». Общих особенностей для всех случаев быть не может.
1.В первом случае участки все еще находятся преимущественно в государственной собственности и не входят в состав сельхозугодий. При приватизации земли в ходе земельной реформы участки с лесом не подпадали под приватизацию. Они передавались в постоянное бессрочное пользование правопреемникам колхозов и совхозов. Часто этих правопреемников уже нет. Куда попали эти участки после ликвидации правопреемников, как могли попасть новым правообладателям, остается загадкой, так как участки с лесом в общем случае не могли продаваться, а в аренду должны были передаваться по определенной процедуре. Собственно, не существовало участков под лесом, так как все несельскохозяйственные угодья – под дорогами, гарями, лесом, болотами, зданиями и т.д. – передавались в виде одного многоконтурного участка в сотни га.
С другой стороны, могли быть случаи, когда участок мог обращаться как участок из земель сельхозназначения, без учета того, что находится на участке и вида угодий. Таким образом, может быть два типа правообладателей: правопреемники колхозов и совхозов; покупатели или арендаторы участков несельскохозяйственных угодий с лесом, которые получили его из государственной неразграниченной собственности по неясным процедурам, учитывая, что на них есть лес. Если с заявлением о желании использовать эти леса обращается правообладатель участка, то получается, что на уровне постановления правительства вводится процедура приватизации леса – написал заявление, выдержал изложенную процедуру – получил право вырубать лес. То есть, это завуалированная попытка бесплатной приватизации леса – национального богатства. На уровне постановления правительства вряд ли нужно было это делать, этот вопрос требует серьезного обсуждения. Леса на бывших колхозных и совхозных землях – важный ресурс сельских муниципалитетов. Второе – нужна особая процедура их использования, исключающая разовое действие – срубили, вывезли и забросили участки. Нужна процедура долгосрочного лесопользования. Предлагаемая процедура не гарантирует такого использования.
2.Если это постановление распространяется на заросшие участки бывших сельхозугодий, то нужно уточнить, что это участки с древесно-кустарниковой растительностью на сельскохозяйственных угодьях, а не лесом. Лес – это более сложное понятие, чем совокупность деревьев и кустарников на бывшем поле. Тогда название документа должно быть другим. Как правило, территории с таким зарастанием:
— это территории – с низкой плотностью населения и низкими доходами такого населения, с ограниченной транспортной доступностью всех государственных учреждений, участие которых необходимо для легализации деятельности по выращиванию товарного леса;
- территории, где отсутствует интерес со стороны сельхозпроизводителей в использовании угодий для сельскохозяйственного производства в традиционном понимании сельского хозяйства;
- участки находятся в долевой собственности сельских жителей.
Учитывая это, нужно и разрабатывать механизмы, реализация которых посильна сельским предпринимателям, тем, кто ищет вид деятельности, чтобы остаться на сельской территории (на достижение этой цели нацелена ГП «Комплексного развития сельских территорий»).
В рамках задач, которые ставит перед собой Правительство РФ в части повышения занятости и доходов сельского населения (ГП «Комплексного развития сельских территорий») для обеспечения социального контроля над территорией целесообразно разрабатывать механизмы ведения экономической деятельности на заросших участках, а именно - предусмотреть возможность организации лесных ферм, в том числе – на участках в счет долей в праве общей собственности из земель сельскохозяйственного назначения. Для этого нужно сначала предусмотреть возможность выращивания товарного леса как вида экономической деятельности в разделе «Сельское хозяйство» ОКВЭД, Перечне видов разрешенного использования земельных участков, а затем определить простой, понятный, необременительный порядок, в рамках которого будет действовать фермер (наличие технологической карты производства, длительный порядок приведения в порядок имеющейся растительности, учитывая доходы жителей таких территорий, и т.д). Нужно определить, кто может организовать лесные фермы. В рамках содействия занятости и доходов сельских жителей целесообразно ограничить право создания лесных ферм только рамками КФХ (долгосрочный характер, местные жители). Нужно определиться с размером площади лесной фермы, который могли бы устанавливать регионы, учитывая свои особенности, чтобы семья смогла получить достаточно средств, чтобы жить и выращивать деловую древесину, заниматься и другими видами сельскохозяйственной деятельности.
Очевидно, что авторы проекта вообще не ставили перед собой задачи решения проблем, где лесоводство выступает длинным ресурсом развития сельских территорий. Похоже на то, что создан механизм вырубки бывшего колхозного леса (на несельскохозяйственных угодьях), так как признаки, когда можно легализовать лес (на земельных участках, уже занятых более чем на 75% лесом, имеющим высоту деревьев более пяти метров и сомкнутость крон 0,8 и более) указывают на характеристику именно лесных участков. Даже за 30 лет поле редко зарастает на 75% лесом с такими характеристиками. Второй аспект – что принимать за участок. Как упоминалось выше, несельхозугодья передавались правопреемникам колхозов и совхозов одним многоконтурным участком, части которого под дорогами, болотами, гарями, лесом, древесно-кустарниковой растительностью разбросаны на местности. Таким образом, нужно сначала формировать участки с лесом. Однако здесь это все пропущено, как и то, кому может быть передан участок, чтобы исключить участие тех, кто не заинтересован в долгосрочном характере лесопользования.
Сама предложенная процедура крайне ущербна по форме и не будет способствовать вовлечению в экономическую деятельность сельских жителей:
вводит временной предел, за границами которого нельзя обращаться за легализацией лесоводства (тем самым исключает саму возможность вида экономической деятельности – выращивание товарного леса по аналогии с выращиванием новогодних елок, что уже допускается ОКВЭД);
содержит высокий элемент произвола принятия решения комиссией (не прописаны легко проверяемые основания отказа просьбе об использовании лесов) ;
таит коррупционные риски, когда много, что нужно согласовывать в противовес простому отражению допустимого вида экономической деятельности только в ОКВЭД;
сохраняет риски несанкционированной вырубки лесов (при отсутствии границ бывших колхозных лесов легко можно манипулировать данными о видах угодий, меняя заросшие поля на участки бывшего колхозного леса);
процедура разработана без оценки издержек ее реализации (проект освоения, экспертиза, таксация и т.п.). Все это делает поправки к постановлению малополезными для решения задач, которые рассматриваются в повестке устойчивого развития территорий, занятости и доходов сельских жителей в Российской Федерации;
не ликвидирует риски, когда крупные земельные массивы леса на землях сельхозназначения могут быть сконцентрированы у одних лиц, которые заинтересованы только в единовременном доступе к бесплатным лесным ресурсам.
По совокупности изложенного нет оснований поддерживать проект. Он должен быть переработан, подготовлен для двух ситуаций – участков несельскохозяйственных угодий с лесом и для участков сельскохозяйственных угодий, которые из-за неиспользования подверглись частичному зарастанию. В первом случае нужны процедуры, обеспечивающие сохранность и постоянное лесопользование. Во втором – это один из допустимых видов сельхоздеятельности, который должен вести по технологии производства лесной фермер, которые могут изменены на другие виды деятельности, предусмотренный ОКВЭД и Классификаторе ВРИ на сельхозугодьях.
Директор центра агропродовольственной политики ИПЭИ РАНХиГС, д.э.н. Шагайда Н.И.