Оценка последствий применения постановления

1. Трудновыполнимые или обременительные требования, значительная регуляторная и административная нагрузка на бизнес
Постановление Правительства РФ №1043 от 08.06.2022 вводит значительное количество регуляторных ограничений и препятствий для использования земель сельскохозяйственного назначения в целях лесоводства. Несмотря на меньшие административные возможности и устойчивость большинства категорий владельцев участков сельхозземель в сравнении с крупными предприятиями лесной отрасли (компаний, арендующих участки земель лесного фонда для заготовки древесины), постановление вводит для них такие же или даже более обременительные требования и ограничения.

В частности, вводятся следующие крайне обременительные процедуры:

1. Определение количественных и качественных характеристик насаждений с целью оформления и подачи заявления (т.е. еще до получения разрешения на лесоводство, когда еще неизвестно, будет ли это разрешение получено). На все это, включая процедуру подачи заявления, дается год (или в отдельных случаях — два). При этом на лесоустройство на лесных участках, планово выполняемое специализированным учреждением, включающим в себя определение характеристик лесных насаждений (таксацию лесов), отводится двухлетний срок. Специальные требования к процедуре и точности определения характеристик Постановлением Правительства РФ №1043 от 08.06.2022 не определены, однако подразумевается, что они должны удовлетворить уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области лесных
отношений. При таких обстоятельствах наиболее вероятным является применение к оценке качественных и количественных характеристик насаждений методики, привычной для уполномоченных органов субъектов Российской Федерации, то есть Лесоустроительной инструкции. Обеспечить проведение такой работы своими силами абсолютное большинство землевладельцев и землепользователей не сможет, что негативно скажется на достижении установленных Постановлением Правительства РФ №1043 от 08.06.2022 целей и задач.

2. Пунктом 11 постановления Правительства РФ №1043 от 08.06.2022 (этим пунктом вносятся изменения в пункт 21 постановления Правительства РФ №1509 от 21.09.2020) устанавливаются требования к разработке Проекта освоения лесов, аналогичные требованиям к лесопользователям, использующим лесные участки на землях лесного фонда для заготовки древесины, и к государственной экспертизе Проекта освоения лесов - более жесткие, чем к лесозаготовителям. Составление Проекта освоения лесов - процедура, сложная как в административном, так и в техническом плане, вызывающая значительные затруднения даже у профессиональных лесопользователей с собственным штатом специалистов в лесном хозяйстве. На практике, даже крупнейшие лесопромышленные компании зачастую прибегают к помощи внешних исполнителей, специализирующихся на лесоучетных работах и составлении проектов освоения лесов. Для большинства сельскохозяйственных организаций, и тем более для крестьянских (фермерских) хозяйств, такая административная работа собственными силами будет практически невыполнимой, а её выполнение внешними исполнителями значительно финансово обременит предприятия. Требования к экспертизе для земель сельхозназначения предлагается установить даже более жесткие, чем для земель лесного фонда: пункт 11 постановления Правительства РФ №1043 от 08.06.2022 предусматривает обязательность натурного обследования земельного участка, в то время как для земель лесного фонда оно не требуется (приказ Минприроды России от 30 июля 2020 года № 513).

3. Отвод и таксация лесосек с требованиями более жесткими, чем для обычных лесопользователей, работающих на землях лесного фонда. В частности, для сплошных и чересполосных постепенных рубок п. 9 постановления Правительства РФ №1043 от 08.06.2022 г. устанавливается обязательность учета подлежащей заготовки древесины методом сплошного перечета, вне зависимости от площади (для земель лесного фонда для тех же видов рубок Правилами заготовки древесины устанавливаются четыре возможных метода учета, в том числе многократно менее обременительные - ленточным перечетом и двумя видами круговых площадок). Принятые поправки требуют обязательной установки специальных столбов по всем углам лесосеки и инструментальной привязки к двум из них (для земель лесного фонда Правилами заготовки древесины требуется один такой столб с инструментальной привязкой).

4. Постановлением предусматривается обязательность всего комплекса планово-отчетной документации, которая требуется от лесопользователей, использующих земли лесного фонда для заготовки древесины (включая лесные декларации, отчеты об использовании лесов, об охране лесов от пожаров, о защите лесов, о воспроизводстве лесов). Составление этих отчетов, с учетом их сложности и периодичности, является сложной задачей даже для крупных профессиональных лесопользователей, обладающих необходимым штатом специалистов для поддержания лесного документооборота. Для подавляющего большинства сельскохозяйственных организаций и тем более крестьянских (фермерских) хозяйств эта задача своими силами невыполнима - она потребует или найма дополнительных специалистов именно по лесному документообороту, или заключения договоров с внешними структурами для подготовки этой отчетности. Чаще всего это будут непосильные дополнительные затраты для сельскохозяйственных организаций и фермеров.

5. Обязательность проведения рубок большой площади (согласно постановлению, "соответствующие лесные насаждения на землях сельскохозяйственного назначения, отводятся в рубку полностью, если площадь их не превышает предельные (максимальные) размеры лесосек, определенные в соответствии с правилами заготовки древесины"). Это значительно снижает возможности эффективного хозяйственного планирования, в том числе проведения рубок в объемах, обусловленных хозяйственной целесообразностью и потребностями конкретных сельскохозяйственных предприятий (которым могут быть нужны в конкретный год меньшие объемы древесины и, соответственно, меньшие площади рубок). Кроме того, у малых сельскохозяйственных предприятий или крестьянских (фермерских) хозяйств может просто не быть достаточного количества техники и персонала, чтобы обеспечить рубку лесосеки предельного размера (обычно это 50 гектаров - запас древесины на такой лесосеке может в десятки раз превышать, например, годовую потребность одного сельского домовладения в дровах и мелких стройматериалах).

С учетом сложности и дороговизны, эти административные процедуры фактически являются нереализуемыми для абсолютного большинства сельскохозяйственных организаций (кроме отдельных наиболее крупных), крестьянских (фермерских) хозяйств и граждан. При этом чаще всего нереализуемой будет не только совокупность из пяти перечисленных процедур, но и каждая из них по отдельности. Фактически это означает запрет на использование земель сельскохозяйственного назначения в целях лесоводства.

При этом целесообразность установления для земель сельскохозяйственного назначения более строгих требований к процедуре оформления и проектирования, таксации и отчетности, нежели предусмотренные для использования лесов на землях лесного фонда для заготовки древесины, вызывает сомнения. Полагаем возможным рассмотреть если не отмену принятого регулирования, то его унификацию с требованиями, регламентирующими использование лесов для заготовки
древесины.

2. Негативные последствия принятия постановления Правительства РФ №1043 от 08.06.2022

Принятие постановления Правительства РФ №1043 от 08.06.2022 г. может привести к целому комплексу негативных социально-экономических и экологических последствий, особенно чувствительных для жителей сельских районов, поселков и малых городов. К числу наиболее важных негативных последствий относятся следующие:

1. Значительное увеличение затрат и снижение инвестиционного потенциала и привлекательности отрасли в целом. Текущая позиция, выраженная в постановлении 1043, направлена фактически на полную вырубку лесов на сельскохозяйственных землях. Данное решение несет в себе последствия, связанные с невозможностью использования лесов для ЛКП, а также к ухудшению экологической обстановки, значительными затратам, требуемым на ввод более 50 млн Га в сельхозоборот. Большая часть из заросших лесом 76 млн Га сельхосземель не соответствует критерию «сомкнутость крон более 80%», а, следовательно, не может быть использована для лесовыращивания и должна быть раскорчевана и введена в сельхозоборот. При этом потребности Минсельхоза в ведении в сельхоз оборот обозначены как 13 млн ГА до 2030 года.

2. Рост числа и площадей ландшафтных пожаров, частоты их перехода на поселения и объекты инфраструктуры. Запрет на сельское лесоводство автоматически означает использование установленных постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2020 года № 1482 признаков неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению, к числу которых относятся наличие на этих землях леса или некоторых типичных лесных растений, отнесенных к сорнякам. А это, в свою очередь, означает крупные штрафы для владельцев земельных участков (до 700 тыс. руб. для юридических, и до 50 тыс. руб. для физических лиц), с возможностью последующего принудительного изъятия земли.

3. Усиление кризисной ситуации с дровами и простейшими (дешевыми) стройматериалами. В настоящее время около 4-5 миллионов граждан России проживают в домах с дровяным отоплением, и около 15-20 миллионов - в ветхом преимущественно деревянном жилье, нуждающемся в постоянном ремонте. Для всех этих граждан дрова и простейшие стройматериалы являются жизненно важными ресурсами, предметами первой необходимости, наряду с едой и одеждой. Обеспечить потребность людей в них за счет лесов, расположенных на землях лесного фонда, во многих районах страны невозможно из-за радикально выросшей за последние несколько лет регуляторной и административной нагрузки на лесной бизнес (в основном связанной с оборотом древесины). Штраф до 700 тыс. руб. и возможное изъятие лесовоза стоимостью по меньшей мере в несколько миллионов рублей за формальные нарушения при оформлении документов на перевозку - слишком высокие риски, чтобы заниматься бизнесом с низкой рентабельностью, например, обеспечение дровами сельского населения. Пока ситуацию во многом спасают именно леса на землях сельхозназначения, хозяйство в которых еще не настолько зарегулировано, но предлагаемый запрет может создать угрозу деятельности данных компаний.

4. Снижение уровня продовольственной безопасности. Достижения российского сельского хозяйства последних двух десятилетий (в том числе обеспечение в целом сбалансированного потребления основных продуктов питания и превращение страны в мощного экспортера зерна и ряда других важнейших видов сельхозпродукции) во многом связаны с эффективным вложением сил и средств в обработку наиболее подходящих для сельского хозяйства земель. Неэкономические методы увеличения площадей сельхозземель, в том числе за счет принуждения собственников к уничтожению и расчистке лесов, вынудят рассредоточить вкладываемые в сельское хозяйство средства, в том числе государственные субсидии, на значительно большую площадь, что неизбежно приведет к ухудшению хозяйства на лучших землях у наиболее эффективных собственников.

5. Ускорение вымирания и забрасывания сельских поселений и целых сельских районов, особенно в Нечерноземье. Критически важной проблемой для большинства сельских поселений и районов является безработица, обусловленная низким уровнем жизни. Современное сельское хозяйство из-за его высокой механизации, повышения производительности труда и
требований к квалификации работников, уже не может обеспечить тот уровень занятости сельского населения, который был характерен для конца прошлого века. Поэтому для обеспечения приемлемого уровня занятости в сельских поселениях необходимо использовать все существующие возможности. Одна из таких возможностей - развитие сельского лесоводства. Если вовлечь в лесное хозяйство хотя бы 50 млн га заброшенных сельхозземель (это примерно две трети от их общей площади сейчас, и около половины от их площади, прогнозируемой к началу 30-х годов), то это позволит в среднесрочной перспективе выращивать до 300 млн м³ древесины в год, т.е. больше, чем ее сейчас официально заготавливается во всех российских лесах, и поддерживать до ста тысяч постоянных рабочих мест в одном только секторе лесоводства.

6. Невозможность выполнения наиболее перспективных лесоклиматических проектов. Есть всего три направления деятельности, способных привести к реальному увеличению поглощающей способности российских лесов на несколько сотен миллионов тонн СО2-эквивалента в год каждое:

• сохранение диких лесов (малонарушенных лесных территорий), являющихся важнейшим наземным хранилищем ранее связанного растительностью углерода;
• уменьшение масштабов лесных пожаров и связанных с ними выбросов парниковых газов и аэрозолей;
• лесоразведение на ранее безлесных землях или придание статуса управляемых самовольно выросшим на них лесам (самые большие площади таких земель - это заброшенные земли сельскохозяйственного назначения, они в десятки раз больше следующей по размеру категории - земель запаса).

Для выполнения целей Стратегии низкоуглеродного развития Российской Федерации необходимо действовать по всем трем этим направлениям. При этом именно для лесоклиматических проектов лесоразведение является самым простым и доказуемым видом деятельности. Запрет на сельское лесоводство может привести к невыполнению цели Стратегии низкоуглеродного развития Российской Федерации (особенно с учетом роста масштабов ландшафтных пожаров, связанного с этим запретом); при этом наибольший урон будет нанесен именно лесоклиматическим проектам.